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La vinculatoriedad de las sentencias de casación
A propósito del Precedente Vinculante
contenido en la Casación N°16618-2022 LIMA
Nuestra Quinta Sala Suprema ha ratificado su rol protagónico en el desarrollo de la Justicia Tributaria de nuestro país pronunciándose sobre la vinculatoriedad que tienen sus sentencias de casación para los órganos jurisdiccionales y entes administrativos en las siguientes reglas que, con carácter de precedente vinculante (PV), ha establecido en la Casación N°16618-2023 Lima:
4.20.1. Las sentencias casatorias que expide esta Sala Suprema, en virtud de su fuerza vinculante, tienen un grado de obligatoriedad y autoridad que se deriva del nivel de este órgano jurisdiccional que las emite y del ámbito de competencia en el que se aplican, lo que significa que deben ser seguidas por los órganos jurisdiccionales de mérito en casos similares. (Primera Regla)
4.20.2. Las sentencias casatorias crean un precedente legal que establece un estándar que deben aplicar otros órganos jurisdiccionales, así como los tribunales administrativos y la administración pública, dados sus alcances en materia contencioso administrativa. (Segunda Regla)
En esta oportunidad, nos referiremos a las implicancias que tienen las reglas bajo comentario, así como los aciertos y desaciertos que identificamos en la elaboración de esta casación de particular trascendencia.
- Punto de partida: ¿Por qué un PV sobre vinculatoriedad?
Un PV responde a una regla jurisprudencial que habiendo sido desarrollada en un caso concreto, de manera previa –precedente-, es extendida para la resolución de materias controvertidas similares que involucren casos futuros –vinculante-.
En el caso de la Casación N°16618-2023 Lima, si bien el caso versaba sobre la naturaleza y legalidad del cobro de la tarifa por el uso de agua subterránea, la Quinta Sala identificó un problema mayor: la misma controversia ya había sido resuelta por la Corte Suprema en por lo menos veinte sentencias de casación emitidas entre los años 2018 a 2023 por las distintas Salas Supremas que analizaron y resolvieron casos afines en un mismo sentido. (Considerandos 4.15-4.17).
Así, la verdadera materia controvertida en este proceso pasó a ser la inobservancia de los principios jurisprudenciales que fijó la Sala Suprema mediante sus sentencias casatorias previas (Considerando 4.21), de ahí que este PV no haya establecido regla alguna sobre la naturaleza jurídica del cobro de la tarifa de agua subterránea, sino sobre la vinculatoriedad que tienen las casaciones emitidas sin la calidad de “Precedente vinculante”, conforme la nomenclatura recogida en la Ley del Proceso Contencioso Administrativo.
Estimamos que esta particularidad del antecedente jurisprudencial que involucraba el caso concreto es de especial relevancia para dotar de contenido las reglas del PV como evidenciaremos más adelante.
- Implicancias y comentarios sobre la Primera Regla
En el Considerando 4.20.1, la Quinta Sala ha establecido que las sentencias casatorias que emite su Sala tienen fuerza vinculante, por jerarquía y competencia, y son de obligatorio cumplimiento para las instancias judiciales de mérito (primera y segunda instancias judiciales) en casos similares.
El primer problema que ataca el PV es uno ampliamente conocido por los que hemos apreciado la evolución del proceso contencioso administrativo en materia tributaria en el Perú: una misma controversia tributaria es resuelta en sentidos distintos en función al Juzgado o Sala que se avoque al conocimiento de la causa. Ello, sin perjuicio de que la Corte Suprema ya se haya pronunciado sobre casos similares pues estos criterios que serían perfectamente aplicables por parte de los órganos de primera y segunda instancia para la resolución de futuras controversias son inobservados a pesar de que provienen de su superior jerárquico.
Aquí entra a tallar el principio de predictibilidad y certeza de las decisiones judiciales que, como una manifestación del principio de seguridad jurídica, implica “la exigencia de coherencia o regularidad de criterio de los órganos judiciales en la interpretación y aplicación del derecho, salvo justificada y razonable diferenciación.” (Tribunal Constitucional Exp. N°03950-2012-PA/TC). En este punto, como sugiere la doctrina citada en los Considerandos 4.3 y 4.4, el concepto de independencia judicial debe ser “entendida como la ausencia de injerencia directa o interferencia indebida sobre el resultado del proceso” (Nota 29) y no como una justificación para resolver en el sentido que mejor le parezca al órgano resolutor de turno.
De este modo, las sentencias casatorias, así no califiquen como PV, son de obligatorio cumplimiento para las sedes judiciales de primera y segunda instancia, construyendo así una nueva pauta, que eleva el nivel de la jurisprudencia suprema (queno califica como PV) de fuente referencial o auxiliar a fuente obligatoria.
Sobre esta nueva regla hay que prestar atención a cómo reaccionan las instancias judiciales comprometidas, e incluso la propia Corte Suprema que rota sus miembros cada año, ya que amparo legal, en estricto, no encontramos para tal afirmación.
En esa línea, no hay que dejar de lado el segundo párrafo del artículo 36 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo que señala que “los órganos jurisdiccionales podrán apartarse de lo establecido en el precedente vinculante, siempre que se presenten circunstancias particulares en el caso que conocen y que motiven debidamente las razones por las cuales se apartan del precedente”. De esta forma, si existe habilitación legal expresa para que las instancias judiciales (primera y segunda) se puedan apartar de un PV en la medida que motiven su decisión, con mayor razón podrían apartarse de una sentencia casatoria que no tiene esta calidad. Este aspecto no ha sido materia de pronunciamiento por la sentencia analizada, por lo que también la práctica nos dirá el norte que tomarán los resolutores judiciales.
Dicho esto último, el PV analizado ha dejado algunas interrogantes, ya que en sus considerandos no encontramos la amplitud técnica que correspondía a la importancia de regla instaurada, que busca dar solución al problema ya enunciado de falta de predictibilidad que es causa de mayor conflictividad tributaria.
- Implicancias y comentarios sobre la Segunda Regla
No cabe duda de que el Considerando 4.20.2 es el más controvertido porque por primera vez se involucran de manera expresa a los tribunales administrativos y la administración pública en la aplicación de las sentencias casatorias, pero lo ha hecho de tal manera que, a nuestro parecer, ha generado mucha confusión y suspicacia, en menoscabo de la certeza que debería involucrar esta parte del PV. Nos explicamos:
Mediante esta regla, la Quinta Sala pretende corregir el desfase que existe entre los criterios con los que se resuelven las controversias tributarias en sede administrativa y sede judicial a través de dos ideas centrales:
- Las sentencias de casación, en virtud de su “fuerza vinculante” crean un “precedente legal” que establece un “estándar”; y,
- Este “estándar” -casatorio- debe ser seguido en sede administrativa dados el alcance que tiene una sentencia casatoria emitida en materia contencioso administrativa.
- Sobre el “estándar” casacional
La primera interrogante que se desprende de esta regla radica en qué debe entenderse por “estándar”, tomando en consideración que esta palabra es empleada por única vez en el considerando 4.8 del cuerpo de la sentencia y en él no se le dota de contenido; mucho menos se proporcionan lineamientos para definir cuándo nos encontramos ante un estándar de casación que deberá ser aplicado en sede administrativa. Aquí podemos advertir, cuando menos, las siguientes tres interpretaciones:
Interpretación 1: El “estándar” casacional puede desprenderse de cada una de las sentencias de casación que emita la Corte Suprema, dada la naturaleza del recurso y la condición de Corte de Casación con la que actúan las Salas Supremas (4.7). De esta manera, cualquier criterio que desarrolle la Corte Suprema, por más que se trate de un único pronunciamiento y no conste en un PV, puede ser opuesto en sede administrativa para la resolución del caso concreto.
Interpretación 2: El “estándar” casacional solo puede ser extraído de una serie de pronunciamientos de la Corte Suprema (“sentencias de casación”, en plural) que mantengan un criterio uniforme y reiterado sobre una misma materia controvertida, no así de pronunciamientos únicos, aislados o contradictorios; lo que deberá determinarse en cada caso concreto mediante una evaluación jurisprudencial de la Corte Suprema que incluso puede trascender a fallos emitidos por las anteriores Salas Supremas que se pronunciaron sobre controversias tributarias.
Interpretación 3: El “estándar” casacional solo puede ser extraído de los PV emitidos por la Corte Suprema, en aplicación del artículo 36 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo.
Somos de la posición que, conforme al contexto en el cual se emitió el pronunciamiento de la casación bajo comentario, el “estándar” al cuál se refiere la Corte Suprema debe ser definido conforme a la interpretación 2 propuesta, ya que se condice con lo sucedido por el tema de la tarifa por el uso de agua subterránea que involucraba una línea jurisprudencial de la Corte Suprema constante, tanto en sentido como en tiempo, pero que ninguno de estos pronunciamientos calificó como un precedente vinculante.
- Sobre la justificación para vincular a los órganos administrativos
Es sabido que el Tribunal Fiscal, en su calidad de órgano resolutor de controversias tributarias en última instancia, es renuente a la aplicación de criterios desarrollados por el Poder Judicial, indistintamente de si se trata de una sentencia de casación o una sentencia de un órgano de primera o segunda instancia que cuenta calidad de cosa juzgada. Para el caso de las sentencias de casación, inclusive los PV, hemos identificado tres justificaciones recurrentes que emplea el Colegiado para rechazar los criterios de la Corte Suprema:
- Las sentencias de casación no aplican a Tribunales Administrativos pues solo resultan aplicables para los órganos jurisdiccionales que se pronuncien en los procesos administrativos que tramiten, de conformidad con la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (RTF N°07104-2-2016).
- Las sentencias de casación solo tienen efecto para las partes involucradas en el caso concreto y no así para todos los contribuyentes, de conformidad con el Código Procesal Civil (RTF N°08664-10-2019).
- Ante la existencia de una Resolución del Tribunal Fiscal emitida con calidad de Observancia Obligatoria, la aplicación de su criterio prevalece sobre un criterio opuesto vertido en sentencia de casación (inclusive PV), de conformidad con el Código Tributario (RTF N°04298-3-2022).
La única excepción la encontramos en los casos de resoluciones expedidas como consecuencia de la ejecución de una sentencia judicial, no obstante que el Tribunal Fiscal es sumamente cuidadoso de dejar en claro que la emisión de su fallo responde únicamente a un mandato del Poder Judicial y no a un cambio de su criterio originalmente vertido.
Para el caso de casaciones que contienen reglas emitidas con calidad de PV, como referimos en un comentario anterior, nuestro proceso contencioso administrativo es de plena jurisdicción y tiene por finalidad tutelar los derechos e intereses de los administrados mediante el control judicial de la actuación de la Administración Pública. De esta manera, en una interpretación conjunta del artículo 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 36 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, la obligatoriedad de los PV a los órganos jurisdiccionales (prevista en la Ley) es perfectamente extensible a los órganos que operan en sede administrativa, para lo cual, no es necesaria su inclusión normativa expresa (conclusión que también fue recogida a propósito de las XVI Jornadas Nacionales de Derecho Tributario del 2023).
Sin embargo, la regla bajo comentario va más allá y propone extender esta obligatoriedad a todas las sentencias de casación emitidas por la Corte Suprema así no califiquen como PV, por lo que consideramos que la Quinta Sala no ha realizado una construcción técnica suficiente que soporte su afirmación, y ello seguramente será un aliciente para que los operados administrativos – como ya lo han hecho – no solo desconozcan el efecto vinculante de las casaciones “ordinarias” sino también los PV.
Dicho lo anterior, vemos que una reforma legislativa puede ser el mejor remedio para poner las cosas en su lugar, que reconozca nuestro sistema judicialista, sin que con ello se pierda el sentido y la esencia de lo que debe tener un precedente vinculante, esto es, un criterio consensuado y meditado, que de como resultado un pronunciamiento técnicamente sustentado que permita establecer un criterio jurídico que transcienda a todos los niveles judiciales como administrativos. Ello sin duda otorgará mayor predictibilidad y tendrá como consecuencia la reducción de la conflictividad.
